解讀《山東省企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》

2011年11月25日，省十一屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議以62票贊成1票棄權(quán)高票通過(guò)了《山東省企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并將自2012年3月1日起正式施行?！稐l例》的出臺(tái)是我省國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要里程碑，是我省國(guó)資監(jiān)管法制建設(shè)的重大突破，標(biāo)志著我省企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作法制化、制度化、規(guī)范化建設(shè)邁上新臺(tái)階，對(duì)于進(jìn)一步完善全省國(guó)資監(jiān)管體制、促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展具有重大意義。

一、《條例》出臺(tái)的必要性  

黨的十六大以來(lái)，我省深入貫徹落實(shí)中央決策部署和《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律精神，積極推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，健全完善國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展，國(guó)資監(jiān)管工作和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展取得重大進(jìn)展。2010年全省國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)總額分別比2005年增長(zhǎng)0.99倍、2.67倍，其中省管企業(yè)分別增長(zhǎng)1.66倍、3.66倍。2010年底，全省國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額、國(guó)有資產(chǎn)總額分別比2005年增長(zhǎng)1.25倍、1.41倍，其中省管企業(yè)分別增長(zhǎng)1.56倍、1.19倍。但是，隨著各項(xiàng)工作深入推進(jìn)，國(guó)企改革發(fā)展和國(guó)資監(jiān)管中的固有矛盾和新問(wèn)題也越來(lái)越突出，有的已嚴(yán)重阻礙國(guó)資監(jiān)管工作健康有效地開(kāi)展，迫切需要從法律層面予以回應(yīng)和明確，借助法律的強(qiáng)制力量加以解決和推進(jìn)。

（一）國(guó)資監(jiān)管體制從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)該用立法來(lái)固化。雖然我省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制基本建立，但不穩(wěn)定、不完善的問(wèn)題較為突出，一些深層次問(wèn)題還沒(méi)有真正解決。主要是政企不分、政資不分的問(wèn)題仍然存在，有的地方甚至將納入國(guó)資委監(jiān)管的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)又劃給了有關(guān)政府部門(mén)，多頭監(jiān)管、監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一問(wèn)題在各級(jí)還不同程度存在；國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“三統(tǒng)一、三結(jié)合”的職責(zé)沒(méi)有到位，縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管工作仍然十分薄弱；對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)存在模糊認(rèn)識(shí)，機(jī)構(gòu)改革中多數(shù)市把國(guó)資委定性為政府工作部門(mén)等等。這些問(wèn)題，如果不通過(guò)立法方式，很難得到有效解決和長(zhǎng)期穩(wěn)定。有了法律保障，就可以依法排除各種干擾，使國(guó)資監(jiān)管體制固化下來(lái)。

（二）近年來(lái)創(chuàng)造的行之有效的制度辦法應(yīng)該通過(guò)立法來(lái)強(qiáng)化。新的國(guó)資監(jiān)管體制建立以來(lái)，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)從實(shí)際出發(fā)，建立完善了業(yè)績(jī)考核、財(cái)務(wù)監(jiān)督、規(guī)劃審核、投資擔(dān)保監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、責(zé)任追究等一系列行之有效的監(jiān)管制度和辦法，對(duì)于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用。通過(guò)立法對(duì)這些制度辦法加以肯定和鞏固，可以強(qiáng)化其權(quán)威性、穩(wěn)定性和執(zhí)行力，進(jìn)一步健全國(guó)有資產(chǎn)出資人制度體系。現(xiàn)有法律中還存在盲區(qū)和不完善、不易操作的地方，也需要通過(guò)立法為今后深入探索提供法律依據(jù)。

（三）健全國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任體系需要通過(guò)立法來(lái)保障。健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的根本目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，關(guān)鍵在于層層落實(shí)保值增值責(zé)任。部分市級(jí)和大部分縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出資人職責(zé)不到位，監(jiān)管責(zé)任沒(méi)有落到實(shí)處。一些地方特別是國(guó)有企業(yè)還沒(méi)有完全建立國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核和責(zé)任追究制度，需要通過(guò)立法建立健全國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任體系，明確保障國(guó)有資產(chǎn)安全的法律責(zé)任。

（四）理順政府部門(mén)、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的關(guān)系需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范。國(guó)有企業(yè)獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)得到有效維護(hù)是其公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要基礎(chǔ)。一些地方存在的政企不分、政資不分現(xiàn)象，導(dǎo)致企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以全面落實(shí)，侵害國(guó)有企業(yè)權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，迫切需要從法律高度進(jìn)一步理順政府部門(mén)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管企業(yè)的關(guān)系，使企業(yè)擺脫政府部門(mén)附屬物的地位，加快建立完善法人治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)企業(yè)管理、提高發(fā)展質(zhì)量，成為充滿生機(jī)活力的市場(chǎng)主體。同時(shí)，通過(guò)立法，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)行權(quán)履職的范圍、方式和程序，提高依法監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管水平；推動(dòng)各級(jí)政府和部門(mén)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、改進(jìn)工作方式，切實(shí)做到不擅權(quán)、不越位。

二、《條例》主要內(nèi)容

《條例》共7章38條，立足我省實(shí)際，圍繞固化體制基礎(chǔ)、強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制、健全責(zé)任體系、規(guī)范工作運(yùn)行，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制、國(guó)家出資企業(yè)管理者的選用與考核、關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、法律責(zé)任等作出了規(guī)定。

（一）明確了“三分開(kāi)、三統(tǒng)一、三結(jié)合”的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制?！稐l例》提出“對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，實(shí)行權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制?！笔状我苑尚问矫鞔_了“三分開(kāi)、三統(tǒng)一、三結(jié)合”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的基本原則。

（二）理順了國(guó)資監(jiān)管組織體系?！稐l例》明確了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是本級(jí)人民政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。規(guī)定“不單獨(dú)設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的市、縣（市、區(qū)）人民政府，應(yīng)當(dāng)授權(quán)一個(gè)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)”，把國(guó)資監(jiān)管的要求延伸到了縣級(jí)，為實(shí)行國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管和全覆蓋提供了法律依據(jù)，有效規(guī)避了多頭監(jiān)管問(wèn)題，有利于確保國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理的專門(mén)性、統(tǒng)一性和唯一性。

（三）明確了文化領(lǐng)域企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制?！稐l例》規(guī)定，“對(duì)文化領(lǐng)域的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法履行國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理職責(zé)，其他監(jiān)督管理工作，可以委托有關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)依據(jù)本條例實(shí)施?！边@種體制既維護(hù)了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的統(tǒng)一性、完整性，有利于提高資源配置效率，同時(shí)又兼顧了文化領(lǐng)域企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的特殊性，符合我省實(shí)際和文化體制改革的方向，體現(xiàn)了改革漸進(jìn)性的要求。

（四）提出了國(guó)家出資企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)的要求。《條例》要求國(guó)家出資企業(yè)“應(yīng)當(dāng)按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的原則，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)管理的科學(xué)化、民主化、制度化水平，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。”提出了完善公司治理結(jié)構(gòu)的原則和方向，對(duì)我省國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)將起到重要促進(jìn)作用。

（五）規(guī)范了國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的企業(yè)管理者兼職問(wèn)題?！稐l例》規(guī)定，“未經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的董事、高級(jí)管理人員不得在其他企業(yè)、事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)組織兼職。經(jīng)批準(zhǔn)兼職的，不得擅自領(lǐng)取兼職報(bào)酬?！奔冗m應(yīng)了國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化改革的發(fā)展需要，又為規(guī)范企業(yè)高管人員薪酬管理提供了依據(jù)。

（六）健全了企業(yè)管理者考核獎(jiǎng)懲機(jī)制?！稐l例》規(guī)定，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)其履行出資人職責(zé)的國(guó)家出資企業(yè)管理者經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行年度考核和任期考核，并依據(jù)考核結(jié)果確定其薪酬及獎(jiǎng)懲。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)其委派的國(guó)家出資企業(yè)董事會(huì)成員進(jìn)行考核時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其在重大決策時(shí)的表決意見(jiàn)納入考核內(nèi)容?！卑芽己私Y(jié)果與薪酬及獎(jiǎng)懲直接掛鉤，增強(qiáng)了考核工作的權(quán)威性。要求將國(guó)家出資企業(yè)董事在重大決策時(shí)的表決意見(jiàn)納入對(duì)其考核內(nèi)容，能夠提高國(guó)家出資企業(yè)董事表決時(shí)特別是在重大事項(xiàng)表決時(shí)的責(zé)任意識(shí)，有利于促進(jìn)董事積極履職，增強(qiáng)其參與決策的責(zé)任感。

（七）規(guī)范了關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)范圍?！稐l例》依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)充、細(xì)化，并對(duì)這些重大事項(xiàng)的批準(zhǔn)、決定的程序和權(quán)限作出了原則性規(guī)定，為規(guī)范國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)在重大事項(xiàng)上的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)施依法依章程監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。

（八）加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家出資企業(yè)設(shè)立境外企業(yè)的監(jiān)管。為適應(yīng)國(guó)有企業(yè)國(guó)際化發(fā)展的形勢(shì)需要，《條例》對(duì)國(guó)家出資企業(yè)在設(shè)立境外企業(yè)中股權(quán)、物業(yè)產(chǎn)權(quán)及其他權(quán)益的登記和境外企業(yè)章程制定予以明確、細(xì)化，對(duì)防范企業(yè)“走出去”過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

（九）提出了加強(qiáng)重要子企業(yè)重大事項(xiàng)監(jiān)管的要求?！稐l例》首次在全國(guó)范圍內(nèi)以法律形式對(duì)國(guó)家出資企業(yè)再出資企業(yè)的重大事項(xiàng)監(jiān)管作出規(guī)定，要求“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)和企業(yè)章程規(guī)定的權(quán)限對(duì)國(guó)家出資企業(yè)再出資企業(yè)的重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和管理?！睘橄乱徊絿?guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)重要子企業(yè)重大事項(xiàng)監(jiān)管辦法提供了法律依據(jù)。

（十）健全了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。《條例》將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度實(shí)施范圍擴(kuò)大到所有縣級(jí)以上人民政府，覆蓋到全部國(guó)有企業(yè)，規(guī)范了國(guó)有資本收益的收入來(lái)源和支出內(nèi)容，為充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在推動(dòng)企業(yè)改革、促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的作用奠定了法律基礎(chǔ)。

（十一）強(qiáng)調(diào)了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理職責(zé)。《條例》明確了國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作的范圍，要求通過(guò)加強(qiáng)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把握企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)狀和走勢(shì)，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的分布、變動(dòng)等情況進(jìn)行全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，為制定防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的政策措施提供基礎(chǔ)依據(jù)。

（十二）強(qiáng)化了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為的監(jiān)管。《條例》要求國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)制定和完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓制度，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，促進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)合理流動(dòng)，防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失?！睂?duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為提出了明確要求，同時(shí)要求國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)終止國(guó)有資產(chǎn)違法轉(zhuǎn)讓行為，并賦予國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)股東訴訟權(quán)利，有利于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)資資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，維護(hù)國(guó)有股東權(quán)益。

（十三）完善了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度。《條例》明確要求，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度”，“并監(jiān)督和指導(dǎo)國(guó)家出資企業(yè)開(kāi)展內(nèi)部資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作?！睘榻訉勇鋵?shí)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失責(zé)任追究體系提供了法律依據(jù)。

（十四）明確了國(guó)家出資企業(yè)的工作報(bào)告制度。《條例》規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)向國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告工作的主體、內(nèi)容和責(zé)任，進(jìn)一步完善了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的方式，增強(qiáng)了監(jiān)督工作的時(shí)效性和權(quán)威性，有利于加強(qiáng)對(duì)企業(yè)管理者履職情況的監(jiān)督。同時(shí)，也防止了所有權(quán)侵犯經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)架空所有權(quán)，保證了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)行。